蔡海龙：产粮大省不该是财政穷省，这条关键机制今年启动

我国13个粮食主产区，承担了绝大部分的粮食安全任务，而如果单纯横向比较，粮食主产区中的某些省份却可能是“财政穷省”。中国饭碗一起端，粮安责任一起扛，今年的中央一号文件，要求启动实施了一条关键政策。

2月23日，《中共中央 国务院关于进一步深化农村改革扎实推进乡村全面振兴的意见》正式对外发布，一号文件继续聚焦“三农”议题。文件指出，今年将启动实施中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿，做好资金筹集和分配。

如何理解“粮食产销区省际横向利益补偿”？机制有何具体背景？中国农业大学经济管理学院教授蔡海龙告诉新京报记者，该机制将进一步落实中央与地方对粮食安全的双主体责任，调动种粮积极性，让粮食主产区更直接地得到获得感。

蔡海龙。受访者供图

背景：13个主产区是粮食增产主力军

粮食产销区省际横向利益补偿机制并非首次亮相中央一号文件。新京报记者注意到，在2024年的中央一号文件中就曾提及，要“探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，深化多渠道产销协作”。

如何理解“粮食产销区省际横向利益补偿”？蔡海龙告诉记者，一般来说可以将其理解为粮食主销区对于粮食主产区给予一定财力上的补偿，以进一步调动粮食主产区的种粮积极性。

“事实上，当我们谈及‘粮食生产的积极性’时，一般分为两个方面，一方面是通过健全收益保障机制，调动种粮农民的积极性。另一方面，则是通过健全利益补偿机制，保障主产区地方政府抓粮的积极性。”蔡海龙说，其中利益补偿机制，也分为横向补偿与纵向补偿。

纵向补偿机制一直存在，蔡海龙介绍，主要包括中央一直以来给予粮食主产区的财政支持。而横向补偿，则体现的是粮食主销区向主产区的补偿。

横向补偿机制，基于我国粮食生产格局的变化。根据粮食产量、播种面积等数据来划分，我国31个省份可被划为13个粮食主产区、7个主销区和11个产销平衡区。

蔡海龙指出，进入21世纪以来，从数据看，我国7个粮食主销区的整体粮食产量呈现下降趋势，占全国粮食生产的比重有所降低。11个产销平衡区虽然产量有所增加，但增长幅度仍然低于全国。这也意味着，近年来13个粮食主产区成为了我国粮食产量增量的主要来源，“其中，可以说一部分省份，承担了极其重要的粮食增产任务，另一个角度，也可以说目前13个粮食主产区，承担了绝大部分的国家粮食安全任务。”

考量：不能让重农抓粮的主产区吃亏

不可否认的是，粮食所能产生的收益是较低的，如果在耕地上选择种植高附加值的经济作物，通常收益会更高。蔡海龙也提到，甚至在早些年间，许多地方为了城镇化发展，一度牺牲了部分耕地用于非农化的用途。大量的土地在城市化过程中成为了非农产业的依托。所以不难发现，经济发达地区，客观而言其实并没有承担更多的粮食生产责任，人们也能清晰地感知到经济发展过程中带来的区域之间不平衡的问题。

除了区域发展不平衡的现状，蔡海龙告诉记者，如果粮食生产过度集中在部分区域，其实也会带来风险，“比如，但凡遇到极端天气和反常气候环境，就会对全国粮食产量产生影响。同时，主产区在资源环境、水资源方面也承担较大压力。”

在特定视角下，粮食产量集中的省份，成就了粮食生产大省，但也让有些省份相比较而言可能成了经济弱省、财政穷省。“当然，我们不能完全说区域间发展的差距就是因为生产粮食造成的，但是在客观上确实形成了这样的局面。”蔡海龙说。

四年多前，2020年中央农村工作会议首次提出地方各级党委和政府要扛起粮食安全的政治责任，实行“党政同责”。饭碗一起端，责任一起扛，不论主产区、主销区、产销平衡区，都有保面积、保产量的责任，都要结合当年粮食生产目标。因此，粮食产量目标写进了此后的四份中央一号文件和历年各省政府工作报告。也是在当年的会议上，中央提出对完成粮食生产任务较好尤其是增幅增量较大的省份，决不能让重农抓粮吃亏。

蔡海龙提到，早在2023年底召开的中央经济工作会议上就提出，要探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，争取迈出实质性步伐。今年一号文件中要求“启动实施中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿”，启动与探索之间，措辞的变化也代表着，在过去一年，关于这个关键机制的顶层设计已经完成，粮食产销区省际横向利益补偿迈出了实质性步伐。

警惕：横向补偿机制并非粮食生产责任的交易

政策今年启动落地后，粮食产销区省际横向利益补偿会带来什么？

蔡海龙认为，补偿机制的建立，意味着粮食主销区将对粮食主产区提供可感可知的横向财力补偿。事实上，我国此前已建立起了纵向补偿和产销区“横向合作”为主的政策体系。其中，纵向补偿即包括如最低收购价等在内的，由中央财政支持的各类补贴政策，横向合作则包括主销区到主产区建立粮食生产基地等合作形式，“但这种横向合作，通常并不容易让种粮户和地方感受到获得感。”

文件中提及的横向补偿，则需要主销区将相应的补偿资金交给中央，之后由中央向主产区分配，可以通过“真金白银”让主产区获得补偿实感。

同时，蔡海龙指出，机制的建立，也将更好地落实中央与地方的对粮食安全的双主体的责任，“横向补偿建立以后，进一步压实了地方政府对本地区的粮食安全主体责任，也会遏制粮食主销区牺牲粮食生产换取其他发展的决策冲动。”

此外，蔡海龙特别强调，在政策和机制启动执行的过程中，还需要牢记粮食安全的“底线思维”。他说，即便主销区给予了财力补偿，我国的“饭碗”也仍需各省一起齐心协力端稳，“粮食安全责任其实分为两部分，一个是基本责任，一个是可交易的责任。中央一直强调，对现有的各地区种植粮食的面积不下降不减少，这代表即使建立了这样的横向利益补偿机制，主销区也不能通过财力，来交易免除自己应承担的粮食安全责任。”

对于主产区来说，补偿机制也并非鼓励无限增产，而是应该结合本地区资源条件，以及生态发展规划等因素，合理地确定增产目标。“不能把横向补偿，作为一种粮食安全生产责任的交易。”蔡海龙说。

新京报记者 田杰雄

编辑 张树婧 校对 李立军